瞭望｜国务院机构改革方案获通过，深化党和国家机构改革助推国家治理现代化
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◆ 2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案
◆ 深化党和国家机构改革，是贯彻落实党的十九大精神的重要内容，是坚持和加强党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务
◆ 此为《瞭望》两会系列报道之一
◆ 附图表：国务院机构改革方案的说明
◆ 附梳理：改革开放以来历次党和国家机构改革一览
深化党和国家机构改革助推国家治理现代化
文/《瞭望》新闻周刊记者 程姝 陈燕 张康喆 张程程
参与采访记者：甘泉潘林青
2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案。
国务院机构改革方案显示，改革后国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，组成部门变成26个。与以往历次机构改革相比，此轮国务院机构改革力度之大、影响面之广、触及利益关系之复杂为改革开放以来所罕见，堪称一场系统性、整体性、重构性变革。
“国务院机构改革方案，是根据《深化党和国家机构改革方案》形成的一项顶层设计，是贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神的重要部署。”国家行政学院教授任进接受《瞭望》新闻周刊采访时说，这充分彰显了以习近平同志为核心的党中央将改革进行到底的坚定信心，充分体现了我们党下决心解决多年想解决而没有解决的问题的坚强意志。
“国务院机构改革是深化党和国家机构改革的重要组成部分，也是全面深化改革的重要助推器。”全国人大代表、中国社会科学院副院长蔡昉认为，从具体方案看，方案突出了政府提供公共品的职能，符合坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国原则。
“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”十九届三中全会做出的这一论断，深刻揭示出深化党和国家机构改革对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。
“深化党和国家机构改革，立足实现‘两个一百年’奋斗目标，着眼统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，作出具有前瞻性、战略性的制度安排。”全国政协委员、中共中央党校校委委员、一级教授韩庆祥说，改革将搭建起党和国家机构设置和职能配置的基本框架，实现党和国家机构职能优化协同高效。
39 38354 39 14939 0 0 2680 0 0:00:14 0:00:05 0:00:09 2843这一改革，适应新时代我国社会主要矛盾的变化，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，为的就是建设服务型政府，更好服务人民，让人民更加满意，践行以人民为中心的发展思想。”全国政协委员，司法部副部长、党组成员刘振宇说。
接受《瞭望》新闻周刊采访的多位两会代表委员、专家认为，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从战略全局和长远发展的高度来理解认识这场深刻变革的重要性、必要性。
▲ 天安门广场上红旗飘扬 杨宗友
【深化党和国家机构改革是一场深刻变革】
党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。
“当前深化党和国家机构改革处在一个重要时间节点上，目的不仅仅在于除弊增效，更在于适应新时代新要求。”全国政协委员、中国人事科学研究院院长余兴安接受《瞭望》新闻周刊采访时说，此次改革回答了建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系、怎样建设这个机构职能体系等关键性问题。
多位受访两会代表委员、专家都认为，必须要站在新时代背景下来理解把握此次改革的重要性和紧迫性。
首先，深化党和国家机构改革，是坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政的必然要求。
“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞、抽象的，必须要在各方面各环节落实体现。”任进说。
中共中央党校政法部公共管理室主任黄小勇教授说，随着全面深化改革的不断推进，一些深层次体制难题已经浮出水面，例如，有的部门只注重局部而缺乏整体理念，有的领域部门过多、职责分割、政策相互冲突，有的领域出现“弱干强支”的问题。
“要解决这些深层次问题，就需要从我国治理体系的现实出发，对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合。加强党对一切工作的领导，提高政府的执行力，理顺党政关系，建立健全党中央对重大工作的决策协调机制。”黄小勇认为，凝聚于一个强有力的核心治理中枢，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，更是加强党长期执政的必然要求。
“深化党和国家机构改革，将从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题。”任进说，改革将为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。
第二，深化党和国家机构改革，是决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的必然要求。
“推进党和国家机构改革根本原因之一，在于中国特色社会主义进入了新时代，面临着许多新任务和新要求。”国家行政学院教授竹立家分析，当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济总量稳居世界第二，城镇化水平大幅提升，城镇化率已增至58.5%。同时，中国已日益走近世界舞台中央，当前中国的经济体量、发展阶段、国际地位，都要求党和国家机构要能够适应新任务和新要求。因此，必须着眼于“两个一百年”奋斗目标，通过改革发挥出党和国家机构职能体系更大、更深远的作用。
余兴安认为，此次改革重视打基础、立支柱、定架构，注重解决事关长远的体制机制问题，既立足当前、聚焦今后3年，针对实现第一个百年奋斗目标面临的突出矛盾和问题，抓重点、补短板、强弱项、防风险；又放眼未来，前瞻实现第二个百年奋斗目标需要构建什么样的组织架构和管理体系，注重解决事关长远的体制机制问题。
第三，深化党和国家机构改革，是更好适应我国发展新的历史方位、推动解决我国社会主要矛盾的必然要求。
我国社会新的主要矛盾对党和国家工作提出了许多新要求，深化党和国家机构改革要顺应人民对美好生活的向往、围绕集中力量解决社会主要矛盾来谋划。
十九届三中全会把坚持以人民为中心作为深化党和国家机构改革的重要原则，从完善公共服务管理体制，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，构建简约高效的基层管理体制等6个方面突出体现了以人民为中心的发展思想。
“以人民为中心，是改革的根本价值取向。”中共中央党校政法部公共管理室副教授赖先进说。
全国政协委员、中共中央文献研究室副主任张宏志认为，改革着眼于加强重点领域民生工作，立足建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度和公共服务体系，在教育文化、卫生健康、医疗保障、退役军人服务、移民管理服务、生态环保、应急管理等人民群众普遍关心的领域加大机构调整和优化力度，组建了一批新机构，强化政府公共服务、社会管理职能，以更好保障和改善民生、维护公共安全。
全国人大代表、河南省信阳市市长尚朝阳说，改革旨在切实解决人民最关心最直接最现实的利益问题，要通过改革让群众办事“只进一扇门”、“最多跑一次”，真正做到该管的事管住管好、该放的权放足放好、该提供的服务提供好，全面提升政府效能，建设人民满意的服务型政府。
“要满足人民群众的新需求，就必须通过改革，科学设置机构、合理配置资源、统筹使用编制、完善体制机制，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，进一步释放市场和社会活力。”全国人大代表、山东省东营市市长赵豪志说。
第四，深化党和国家机构改革，是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
“党和国家机构改革是全面深化改革最重要的方面。”国家行政学院教授许耀桐说，推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项复杂的系统工程，必须着眼新时代，有效治理国家和社会，完善社会主义市场经济体制，落实以人民为中心的发展思想，坚持和加强党的全面领导。所有这些，都与党和国家机构设置、职能配置、履职能力密切相关，都需要通过深化党和国家机构改革来回答。
赖先进说，当前，一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题还比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理等。“要解决这些问题，必须深化党和国家机构改革，为经济、社会、政治、文化、生态文明等领域改革持续深化、攻坚克难提供体制支撑和保障。”
全国人大代表、河南省济源市市长石迎军举例说，此次国务院机构改革方案中的涉农部门改革整合了过去分散在各个部门的涉农项目和管理职责，有利于“五根指头攥成拳头”，形成加快实现农业农村现代化的合力，带动乡村振兴。
张宏志说，深化党和国家机构改革对各领域改革将发挥出体制支撑和保障作用，“不仅是机构的增减，更是职能的重新整合，这是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”
【加强党的全面领导是改革的统领】
对照十九届三中全会所提出深化党和国家机构改革的目标，多位受访两会代表委员和专家认为，此次改革的最大特点是加强党的全面领导。
许耀桐说，深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。“坚持党的全面领导是改革的前提保障。党总揽全局、协调各方的领导体系是居于统领地位的，是全覆盖、全贯穿的。”他说，不同于以往的改革，此次改革尤为强调加强党的全面领导这一核心问题，这能够更好地凝聚改革合力。
“加强党的全面领导是这次改革的统领，也是此次改革能够取得成功的政治保证。”赖先进说，要建立健全党对重大工作的领导体制机制；要强化党的组织在同级组织中的领导地位；还要更好发挥党的职能部门的作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。
在多位受访专家看来，此次改革的系统性、整体性、协同性突出，具有全面性、革命性、科学性、法治化等特点。
任进说，与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位，跨军地、中央和地方各层级机构。
“要通过改革，建构起适应新时代新任务的党和国家机构设置和职能配置基本框架。”任进说，党的领导居于统领地位，其他各部门、各层级机构要在党的统一领导下，各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同，从而保证中央和地方各级政令统一、运行顺畅、执行高效、充满活力。
黄小勇说，此次改革从行政系统扩展到所有国家机构类别，体现出本次机构改革全面性、系统性的特征。“本轮机构改革以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，全面优化党和国家机构布局，坚持党的全面领导原则，并使之定型化、制度化。”
从改革的深度来看，受访专家说，改革具有革命性。“这次改革是我们党勇于自我革命迈出的关键一步。刀刃向内，向自身存在的问题开刀。”韩庆祥说，这次改革不回避权力和利益调整，进行整合重塑，将为实现国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴提供重要保障。
竹立家认为，此次改革提出“党和国家机构职能体系”，通过打通党和政府机构间的通道，来解决党和政府机构之间职能交叉重叠问题。“这是一个系统工程，改革的顶层设计充分，逻辑线索清晰，具有很强的科学性。”
黄小勇认为，此次改革既承担了职能转变、正确处理政府与市场的关系的改革任务，坚决破除制约市场发挥作用的各种弊端，更特别提出要“正确理解和落实党政职责分工，理顺党政机构职责关系”，既具实践创新又具理论创新，拓深了机构改革的内涵，体现了改革的科学性。
任进认为，此次改革提出，机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障，要求加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。整个改革在遵循法律的框架下统一进行，体现了改革的法治精神，即通过法定化把改革成果固化、制度化。
【深化党和国家机构改革是一个系统工程】
“这次改革重要的特点是坚持党的领导和坚持以人民为中心，路径和方法是优化、协同、高效、转变和完善政府职能。”竹立家说。
“深化党和国家机构改革力度大、影响广、触及利益深，改革的任务十分艰巨，在落实和执行改革方案时，不可避免会承受改革压力，可能遇到阻力和障碍。”黄小勇说，首先需要加强党的集中统一领导，凝聚强大的改革势能来破除阻力，加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。同时，也需要通过制定精细合理的改革实施方案、做好扎实细致的具体实施工作来减少阻力。
赖先进说，此次改革以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。
在多位受访专家看来，机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，要啃下最难的硬骨头，需坚持问题导向，突出重点领域，坚定改革的决心与信心。
在深化党和国家机构改革过程中，一方面，要通过改革加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作实施更为有效的统领和协调，加强统筹的层次和力度，提升系统整体效能，保证党中央令行禁止和工作高效；另一方面也要激发各地各部门的主动性、积极性、创造性。
赖先进分析，强化各方面的统筹是这次改革的最大特点，改革通过统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责。同时，改革重视正确处理机构改革中的“上、下”关系。改革打破“上下同构”的旧思维、旧模式，强调合理设置和配置各层级机构及其职能，中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，赋予省级及以下机构更多自主权。
任进认为，改革涉及面广，在改革过程中，有的部门要加强，有的部门要整合，这些改革部署既考虑了当前最突出的问题，也是立足于党和国家事业的全局，顺应形势发展需要做出的安排。因此，需要放宽眼量，统筹考虑当前突出问题和未来发展需要。
许耀桐说，此次改革以很大力度在相关领域解决部门职责分散交叉问题，关键是看怎样布局符合实际、科学合理、更有效率。因此，在他看来，机构宜大则大，宜小则小。
“此次改革涉及到党政军群各方面，改革内在关联性和互动性很强。”任进认为，需要更加注重改革的协同推进，相互促进，形成改革的总体效应。
而且，还要坚持全面依法治国的原则，依法有序落实改革。坚持改革和法治相统一相促进，依法依规完善党和国家机构职能，依法履行职责，依法管理机构和编制。
“在改革中，建议机构重组、人员重整要注重合理妥善、细致体贴，确保改革向纵深发展过程中人的作用得到更大发挥，确保干劲不减。”全国政协委员、天津市高级人民法院副院长李颖说。
“在这一重大的改革考验关头，领导干部要经得起考验，要始终把党和人民利益放在第一位，坚定‘四个意识’，坚定改革立场，迎难而上，把党中央的决策部署落实到位。”韩庆祥说。LW
刊于《瞭望》2018年第12期
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国务院机构改革方案的说明
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改革开放以来历次党和国家机构改革一览
《瞭望》新闻周刊记者整理
改革开放以来，适应党和国家工作中心转移、社会主义市场经济发展和各方面工作不断深入的需要，党和国家机构改革不断推进，构成40年改革开放伟大实践的重要内容。
1981年以来，党中央部门于1982年、1988年、1993年、1999年集中进行了4次改革，国务院机构改革于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了7次改革。
改革坚持正确方向，抓住重点领域，解决突出问题，实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，为坚持和发展中国特色社会主义提供了重要体制机制保障。
● 1982年党和国家机构改革
这次改革力求为深化经济体制改革提供有利条件，较大幅度撤并了经济管理部门，并将其中一些改为经济组织。国务院工作部门从100个减为61个。
同时，党中央部门机构也进行了改革，主要是解决各级党的机构和人员编制快速膨胀、各级领导班子人员过多、年龄老化的问题。
● 1988年党和国家机构改革
首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。
同年，党中央部门机构改革也开始推进。这次改革重点抓定职能、定机构、定编制的“三定”工作，实施党政职能分开，理顺党的工作部门和行政部门、党的工作机构和政府机构、党的群团组织和党务工作部门之间的关系，精简机构和人员编制。
● 1993年党和国家机构改革
这一轮机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，任务是建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。经过改革，国务院组成部门为41个，加上18个直属机构、办事机构，共59个，比原有的86个减少27个。
党中央部门机构改革按照转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的原则，确立了新时期中共中央工作部门的基本格局。
● 1998年国务院机构改革
这一轮机构改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革后，政府职能转变有了重大进展，撤销了几乎所有的工业专业经济部门。除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
● 1999年党中央部门机构改革
这一轮机构改革的指导思想是要有利于坚持、加强、改善党的领导，有利于巩固党的执政地位和提高党的执政水平，有利于全面加强党的思想建设、组织建设和作风建设，减少职责交叉。
● 2003年国务院机构改革
这一轮机构改革的目标是实现行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效，提出了决策、执行、监督三权相协调的要求。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设，进一步转变政府职能。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为28个。
● 2008年国务院机构改革
这一轮机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为27个。这次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。
● 2013年国务院机构改革
这一轮机构改革以职能转变为核心，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构，组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局，重新组建国家海洋局、国家能源局，撤销铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、国家食品药品监督管理局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家电力监管委员会等机构。这次改革，国务院正部级机构减少4个。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。
总的看，改革开放以来，历次机构改革都顺应当时的需要，解决了一些突出问题，取得了积极成效。历次改革的形式不同、任务不同、重点不同，都是根据当时的形势任务作出的适当调整。从党和国家机构改革历程可以看出，党政机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。这是人类社会发展的一条普遍规律。党和国家机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸。LW
刊于《瞭望》2018年第12期
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